Las APP, las PPP y los cambios de estrategias capitalistas
Los barones globales del dinero andan con problemas. El nuevo gobierno con el acuerdo de la “oposición” ya les resolvió uno: pagó a los célebres buitres, sigue pagando serialmente los intereses y sigue emitiendo deuda soberana con tasas olímpicas. Y un perdón fiscal no pensado precisamente para los fondos ocultos en Villa Soldati.
Hasta que lleguen las inversiones, dicen.
El 8 de junio el Ministro Frigerio confirmó el envío al Congreso del proyecto de Participación Público Privada durante el 14° Foro de Liderazgo en Infraestructura.
El 30 de ese mes Marval, O’Farrell & Mairal celebró el acontecimiento. Se trata del estudio de abogados más grande de la Argentina especialista en transacciones financieras internacionales, particularmente en energía y recursos naturales, tiene oficina en Nueva York.
Capitales sin destino a la vista.
Pues bien, los fondos de inversión, los fondos de riesgo, son demasiados. Sobreabundan, hay hiperliquidez. Y, a la vez hay saturación de deuda, no solamente de los países llamados emergentes. China, ahora potencia capitalista en todos los órdenes, tiene una deuda del 248% sobre su PBI y, a la vez, fondos privados de inversión por 3,5 billones de dólares. La economía mundial está en recesión y ello acarrea dos problemas: inseguridad de los mercados y, lo más preocupante, peligro de ingobernabilidad.
La economía de la deuda, la ingeniería financiera de los futuros y derivados, parece haber tocado techo. Los resonantes cambios tecnológicos con sus innovaciones y la economía colaborativa y las grandes cadenas globales de valor no parecen suficientes para reactivar la economía productiva como lugar en que puedan alojarse los grandes flujos de capitales líquidos.
Ni las tasas negativas del Banco Central Europeo, ni la reducida tasa de la Reserva Federal de Estados Unidos, cuyo anunciado aumento está congelado, ha derivado fondos hacia la producción. La baja de las materias primas y todos los commodities ha dejado sin piso a muchos negocios financieros y a las economías de América Latina.
Los fondos, buitres y palomos, acusan temor y no hallan lugares mínimamente seguros para amarrar.
La consigna es, entonces, inducir a los gobiernos, que ya se han transformado en simples gestores de endeudamiento y recaudación, a asegurar, apalancar inversiones con obras de infraestructura ofreciéndolas como garantías.
Krugman: endéudense.
La consigna de los vendedores de capital a los Estados es endéudense. Así lo aconsejó el premio Nobel Krugman al próximo gobierno estadounidense. A la potencia más endeudada del mundo con déficits fiscal y comercial ingobernable. Asesor de la escandalosa Enron y de Ronald Reagan, otrora autor de los mayores elogios a Piketty, centinela de la gobernabilidad. La desigualdad extrema es peligrosa.
Hay que ponerse en el lugar de estos señores, sus capitales están ociosos, la pirámide de deudas se constituye sobre la base de activos intangibles, cuyo valor es convencional o producto de las expectativas de ganancias. Si comienzan a caer, el efecto es de dominó, como fue el de las hipotecas subprime en Estados Unidos y no se sabe si esta vez se podrán socializar las pérdidas.
“¿Por qué no nos endeudamos e invertimos?” Pregunta el Nobel. “Lo que más necesitamos es aumentar fuertemente la inversión pública en todo, desde energía o transporte hasta el tratamiento de aguas residuales”. Vale decir, infraestructura.
Después, a largo plazo, las deudas se pagarán solas: endeudarse en infraestructura significará más ingresos fiscales (“Estos ingresos adicionales probablemente serían más abultados que cualquier suba en los pagos de intereses futuros”), generará empleos (Hay que tomar en cuenta “el papel potencial de la inversión pública en la creación de empleos”) y lo más importante “ofrecería una valiosa garantía contra posibles sacudones futuros”.
Hasta acá el vocero ofreciendo la mercancía capital.
El problema es político.
El Financial Times publicó el año pasado un artículo de John Authers: Hace falta un billón en inversiones para infraestructuras. Dice: “Está claro que los inversores privados tienen apetito por las infraestructuras”; una encuesta realizada a los grandes fondos de pensiones arrojó que muchos tenían previsto incrementar allí sus inversiones “más que en capital de riesgo, los hedge funds o la mayoría de los activos. Pero esa inversión conlleva un riesgo en la falta de garantías, especialmente en los mercados emergentes. Pero “para los gobiernos […] representa un dilema político básico: hacer que los ciudadanos paguen por algo que antes era gratuito es impopular”. Las tarifas, claro. Después está el tema de que se tarda mucho más tiempo en finalizar un proyecto que lo que dura una legislatura de un gobierno democrático. “Es realmente un problema de política pública. Si hubiera un marco financiero y fiscal sostenible los inversores aportarían el dinero para los proyecto enseguida”. Para la gestora de activos BlackRock una solución sería “eliminar los intermediarios y gestionar los proyectos ellos mismos”.
Quizá la alternativa sea tener sus propios “ceo-representantes” en los gobiernos, como parece que está sucediendo en América Latina.
Infraestructuras.
Inversiones en infraestructuras y APP, Alianzas Público Privadas, o PPP, Participación Público Privada, son las palabras claves de la salida que buscan los fondos de inversión.
Esto hace pensar en un cambio de estrategia con el cual se abandona (en los fondos más fuertes) por demasiado riesgoso (“posibles sacudones futuros”) para asentarse en garantías más tangibles, activos públicos con un Estado como asegurador de la renta.
Y no es que lo digan economistas marxistas o criptomarxistas, lo dicen los propios interesados, las agencias de negocios y finanzas, que son quienes deciden, y lo adoptan luego los organismos intergubernamentales.
Después lo repiten también algunos amigos poco avisados, o no.
Entre estos últimos, llamativamente un mes antes del envío del proyecto de PPP, Rubén Lo Vuolo (asesor de Carrió y luego de Stolbizer) en Clarín, que abogó por el rápido pago a los buitres, hizo una feroz crítica al capital financiero, y Mónica Peralta Ramos, elogiada oportunamente por Cristina Fernández, por su parte en Página 12, sostuvo que “el talón de Aquiles de Macri” es el endeudamiento que atenta contra las inversiones en infraestructuras que son las que generarían el desarrollo que genera empleo.
La aspiradora, el miedo y nuevas estrategias.
Daniel Lacalle es un economista español, asesor de negocios reconocido por Extel Thomson Reuters Survey, una de las más importantes agencias de negocios financieros, entre los mejores gestores de fondos. Escribió no hace mucho El 'efecto aspirador': el dinero local escapa de los mercados emergentes. Decía: “Se estima que la inversión de capital extranjera hacia los mercados emergentes caiga a […] niveles inferiores a los de 2008 y 2009, en medio de la crisis. Esta caída de inversión no está motivada por falta de liquidez, que es más que excesiva por las inyecciones monetarias de los bancos centrales, ni por altos tipos de interés, con 28 bancos bajando tipos y gran parte de las mayores economías con tipos cero. […] Es caída de la inversión por saturación de deuda y percepción de riesgo muy superior a lo que los bancos centrales anuncian. […] nos podemos encontrar con una enorme cantidad de préstamos que son imposibles de pagar ante un escenario de crecimiento pobre o recesión”. En suma, sobra liquidez pero hay saturación de deuda y miedo al riesgo.
“Para Daniel Weston, fundador de Aimed Capital, «el dinero se está poniendo más defensivo por el riesgo de una crisis deflacionaria o una recesión en el crecimiento global. Hay muchas razones para que los inversionistas se alejen del riesgo en estos momentos»”.
Nuevo Poder es una publicación chilena de corte liberal. Leo: “los inversionistas han decidido realizar un cambio en sus estrategias globales. Si antes lograr una mayor rentabilidad era lo que les quitaba el sueño, hoy lo que los mantiene despiertos es simplemente tener su dinero en un lugar seguro”.
Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes.
El 31 de julio del 2012, el Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki-moon anunció la composición de su Grupo de Personas Eminentes.
El sector empresarial ha estado representado por Paul Polman, director ejecutivo de Unilever, y Betty Maina, directora ejecutiva de la Asociación de Manufactureros de Kenia.
El Grupo de Alto Nivel señala que consultó a los directores ejecutivos de 250 empresas de 30 países, cuyos ingresos anuales superan los 8 billones de dólares.
Por otro lado, a principios del 2011, el Pacto Mundial lanzó una nueva iniciativa con un número selecto de empresas, el Global Compact LEAD, que cuenta actualmente con 55 participantes, incluidos Bayer AG, Heineken, Lafarg, Tata, Coca-Cola y Vale.
En 2012 el Secretario General de la ONU puso en marcha la RSDS, Red de Soluciones para el Desarrollo Sustentable con veintiún representantes de empresas en su Consejo de Liderazgo que incluye a la minera Anglo American y al grupo financiero Citigroup.
Las personas eminentes que asesoran a las Naciones Unidas son los ceos de las empresas y las finanzas. La función de la organización mundial es darle cobertura legítima a sus estrategias. Y esta se llama ahora “paradigma de desarrollo sostenible”.
El desarrollo sostenible.
El Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes fue el consultado por la UN para elaborar la Agenda de Desarrollo Post-2015, primero y luego lo fue nuevamente para la Agenda 2030.
Previamente, en diciembre de 2014, el Banco Mundial publicó la opinión del gerente para América Latina de su organismo afectado al sector privado, la Corporación Financiera Internacional, dedicado a las APPs. Decía éste: “América Latina se enfrenta a una desaceleración económica después de una década de bonanza […]. La situación ahora es cómo prepararse cuando hay que desarrollar grandes autopistas, acueductos o centrales eléctricas para cubrir la mayor demanda de servicios de los latinoamericanos”. Sostiene que aumentó la relevancia de la inversión de los fondos en energía, transporte, telecomunicaciones y agua y saneamiento. “Según los expertos, las dos grandes ventajas de las APP son, primero movilizar financiamiento privado para que los gobiernos no tengan que recurrir a sus recursos, a veces escasos sobre todo en épocas de turbulencias económicas; y segundo, contar con el conocimiento y el manejo gerencial y técnico del sector privado en proyectos que antes eran gestionados por el sector público”.
Para la Agenda 2015 las eminencias de alto nivel dijeron: “Las grandes empresas tienen dinero y experiencia para crear las infraestructuras que permitan a todas las personas conectarse a la economía moderna […] Se apoya un aumento de flujos financieros mejor dirigidos en el sector privado; se apoyan los centros de asociación público-privado en el seno de los distintos países; se fomenta la inversión extranjera directa en los países en desarrollo…” “La fuente de financiación a largo plazo más importante será el capital privado, proveniente de los grande fondos de pensiones, fondos de inversión…”.
El año pasado la UN aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Contó también con la participación del Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes. En consonancia, la CEPAL, meses pasados elaboró un Informe para nuestro continente, Horizonte 2030.
Se trata en apariencia de una fuerte crítica a la financierización. “La mayor presencia e intervención del sector financiero en distintos ámbitos de la actividad económica ha complicado la relación entre la actividad real y la financiera. […] la esfera de lo financiero tiende a primar sobre la esfera de lo real. Esto forma parte de un proceso de financiarización, definido como la creciente importancia de los mercados financieros, las instituciones financieras y las élites financieras en el funcionamiento de las economías y sus instituciones de gobernanza, a nivel nacional e internacional”.
Pero “La creciente desigualdad, la presión del ajuste externo sobre las economías más débiles y la caída de la inversión junto con la multiplicación de los activos financieros conforman un cuadro de incertidumbre y baja demanda agregada […]. Superar este escenario exige la construcción de bienes públicos para la estabilidad y el pleno empleo a nivel global […] y una nueva arquitectura financiera que reduzca la incertidumbre y la volatilidad generada por el apalancamiento excesivo y los movimientos especulativos de capital”.
“La inversión en infraestructura favorece el cambio estructural progresivo orientando hacia la reducción de las diferencias de productividad entre sectores y empresas de un país, al tiempo que se fortalecen los vínculos con el exterior y se aprovechan las oportunidades que ofrece la economía global”.
Finalmente “La trayectoria que proponemos tiene como condición clave la participación conjunta de los actores públicos y privados para incentivar la acción colectiva en favor de un nuevo estilo de desarrollo con aumentos sostenidos de la productividad y la competitividad”.
Vale decir, la arquitectura financiera se ha vuelto volátil e incierta, alejada de la economía real, superar la situación es volcar esos activos en bienes públicos, con la participación conjunta de actores públicos y privados: las APP o PPP, como prefieren los autores del proyecto presentado al Congreso, siguiendo las siglas en inglés, Public-Private Partnerships.
La Casa del Altos Estudios.
El año pasado la Casa de Altos Estudios de la Bolsa de Comercio, que maneja el índice de valores de las acciones más importantes del país, el célebre Merval, del cual es vicepresidente Nicolás Caputo, el “hermano” del Presidente Ingeniero Macri, publicó “Participación del sector privado en la infraestructura: oportunidades e instrumentos” de Ariel José Chirom y Alejandro Gabriel Schachter.
El trabajo sintetiza la mirada de ese sector. Lo resumiré.
Infraestructuras. La noción de infraestructura comprende un conjunto de estructuras de ingeniería, equipos e instalaciones de larga vida útil en los sectores de energía eléctrica, transporte, telecomunicaciones y agua y saneamiento.
Mecanismos para atraer inversiones por parte del sector privado. En una APP, el sector privado es contratado por el sector público a fin de producir un activo público o proveer un servicio. Se caracteriza por ser una relación de largo plazo entre ambas partes, con riesgos y retornos “compartidos”.
No se trata sólo de que el sector privado financie infraestructura, el aspecto clave de este tipo de asociaciones consiste en que el sector privado gestione la producción o provisión de un activo o un servicio.
La APP genera que el privado se haga cargo del proyecto en su totalidad, integrando costos de construcción, diseño, operación, mantenimiento y reformas. Otorga cierta libertad al privado de buscar mecanismos y soluciones innovadoras que generen mejoras de eficiencia.
El rol del sector público. Resulta necesario procurar la generación de incentivos correctos a fin de favorecer la eficiencia de la inversión privada.
Brindar señales claras a los inversionistas de que los compromisos incluidos en los contratos serán cumplidos.
En este marco, se destaca la relevancia del órgano regulador: el mismo debe ser autónomo y sus directivos deben actuar con independencia y competencia. Asimismo, este órgano debe contar con autonomía presupuestaria y administrativa, no debiendo estar sujeto a los procedimientos generales del sector público. Las características deseadas tienen como objetivo que el órgano regulador no sea “capturado” por parte de las empresas reguladas ni tampoco por el gobierno.
Instrumentos para mitigar el riesgo regulatorio o de política. El riesgo de política debería ser mitigado principalmente por el sector público, ya que el mismo es el principal influyente en este último.
Garantías. Ante el elevado nivel de desconfianza actual del sector privado, se requiere la introducción de garantías que otorguen tranquilidad al mismo respecto a que el sector público cumplirá con los contratos firmados. De esta forma se propone el establecimiento de un fondo de infraestructura de garantías. El mismo debería estar constituido a partir de activos que sean suficientes para garantizar la confianza del inversor. El activo ideal como garantía serían bonos del gobierno de largo plazo.
Una duda por parte del privado podría ser que si el país se encuentra ante una crisis macroeconómica podría también ingresar en default esa deuda invalidando así la garantía. En base a esta duda se recuerda que los bonos soberanos siempre tienen un valor de recupero (cercano al 30% como mínimo generalmente), por lo que sólo bastaría con ampliar el monto disponible para garantizar o incluso se podría hedgearlo parcialmente con seguros contra default.
Una forma de mejorar las garantías del fondo, sin comprometer más capital, podría ser que esos bonos argentinos fueran vendidos para comprar otros menos riesgosos. “De esta forma el costo para el gobierno es sólo el diferencial de tasa de interés”. Es indispensable que esta garantía se encuentre administrada por alguna sociedad que se encuentra por fuera del accionar del gobierno en pos de brindar confianza al inversor. Preferiblemente alguna sociedad extranjera.
Al emitir bonos, emisiones de deuda, la principal ventaja es la posibilidad de ser demandado por inversores institucionales (aseguradoras o fondos de pensión), hecho que permite la emisión de deuda a mediano/largo plazo. Además, en caso de estar adecuadamente estructurados, poseen el potencial de un mercado secundario que limita la iliquidez de los mismos.
Los riesgos que garantizaría ese fondo.
a) Riesgo de demanda: es particularmente importante para proyectos de transporte o de energía. La incertidumbre respecto al flujo futuro de ingreso de efectivo.
b) Contratos futuros de demanda asegurada: garantizar la adquisición de la energía de un porcentaje de la producción.
c) Garantías de ingreso mínimo: Han sido utilizadas para garantizar un ingreso mínimo en proyectos de transporte, especialmente concesiones de rutas.
Traducción.
Podemos señalar aquí algunas cuestiones.
Las infraestructuras mencionadas son los recursos básicos de cualquier nación, por lo tanto los bienes públicos por excelencia.
Los mecanismos para atraer inversiones privadas comprenden y exceden la financiación pues deja en sus manos los proyectos en su totalidad.
El rol del “sector público”, hasta aquí personificado en el Estado, es cumplir con sus compromisos, es decir renunciar a su atributo de, en su caso, rescindir los contratos. La regulación no queda a cargo suyo sino de un organismo completamente autónomo sin estar sujeto a los procedimientos generales del sector público, es decir ni al gobierno ni al parlamento.
Todo lo que queda al Estado es garantizar la inversión mitigando el riesgo regulatorio y de la política. No solamente dejando en manos de los inversores la totalidad del proyecto, sino protegiendo su crédito. Para lo cual tiene que crear un fondo de garantías emitiendo deuda a largo plazo, lo cual significa doble garantía.
Y más aún, garantizarle su inversión aun en el caso de que el país sufriera una crisis, emitiendo deuda por un monto superior, por las dudas baje el valor de los bonos necesarios para la garantía. En ese caso podría “hedgearlo parcialmente”, es decir dejarlo en manos de los fondos de alto riesgo, es decir los buitres. Pero aún más, si al canjear los bonos argentinos por otros de menos riesgo, que pagan menos interés, el Estado se haría cargo de esa pérdida al rescatarlos.
Para cumplir con esta misión, pagar como sea, es indispensable que lo administre una sociedad extranjera.
Todo eso para garantizar la demanda del servicio, es decir el consumo de lo que haga produzca o venda y de ingreso mínimo, es decir la ganancia.
A ello llaman riesgo compartido.
Agregan a esto la posibilidad de que las acciones de estas APP se vendan en bolsa y con ellas se puedan generar “productos estructurados”, es decir nuevos futuros y derivados. Con los que, obviamente, los mismos fondos financieros puedan seguir jugando a la especulación. Negocio a dos puntas con la máscara del Estado.
Siguiendo en consejo de los eminentes de alto nivel y la casa de altos estudios.
Y en consonancia con los decretos anteriores en el mismo sentido que recuerda en sus fundamentos. Uno de Eduardo Duhalde y otro de Néstor Kirchner.
Copiando parcialmente la legislación de Perú, Colombia, Brasil y Chile, país este último que aplica el sistema al régimen penitenciario, incluyendo el monitoreo de la situación de los liberados después del cumplimiento de la codena. El Proyecto enviado al Senado va un poco más allá incluyendo la defensa nacional, el régimen hospitalario, la investigación y la educación. Y hasta zonas francas: es decir, proyecto ejecución y administración de centros tributarios. Cualquier despistado diría que se trata de la soberanía nacional.
Con razón Marval, O’Farrell & Mairal, el estudio jurídico financiero ya mencionado, celebra que “El régimen impulsado por el PEN implica un cambio de paradigma en la contratación pública, al excluirse o limitarse significativamente las prerrogativas de derecho público de la Administración (entre otras, el poder de modificar unilateralmente el contrato, la rescisión por razón de interés público…”).
No tiene sentido transcribir acá los aspectos más significativos del Proyecto PPP elevado por el Poder Ejecutivo ya que sigue todos los pasos marcados por el trabajo auspiciado por los amigos de la Bolsa en la que el hermano Nicolás Caputo es figura relevante.
La lectura de su resumen basta.
Por lo demás, la brevedad y hasta ambigüedad del texto deja la puerta abierta a una interpretación “flexible” por parte del Poder Ejecutivo. Entre otras las de ofrecer como garantías la percepción de impuestos y, como lo sugiere el trabajo de la Bolsa, la emisión de títulos valores para que funcionen como “productos estructurados”, vale decir, como futuros para nuevas pirámides financieras. Esta vez con la legitimación del Estado y la garantía anticipada de los bienes públicos, es decir de todos nosotros.
Con lo cual el capital financiero mitiga su volatilidad e incertidumbre.
Sin panfletos.
Global Policy Forum es un organismo de control independiente que, con carácter consultivo, supervisa el trabajo de las Naciones Unidas y escruta la formulación de políticas globales. Sus miembros son o han sido asesores especializados en muy diversos asuntos abordados por la UN.
Lou Pingeot realizó un informe, La influencia empresarial en el proceso Post-2015, analizando la iniciativa que postula la asociación de estos grandes jugadores junto a los gobiernos con el título de multi-actor o Alianza Público Privada.
Interroga: “¿Han alcanzado las metas propuestas las iniciativas multi-actor y las alianzas público-privadas? ¿Han fortalecido las comunidades locales y satisfecho sus necesidades? ¿Cuáles son los riesgos y efectos secundarios para las comunidades afectadas?”
Y concluye: “En un contexto en el que las exigencias de información y las normas de responsabilidad para las APP se encuentran en un nivel muy bajo, es difícil evaluar su éxito o fracaso. Existe un cuerpo de investigación académica sobre los resultados de las APP, con muchos estudios de casos específicos de APP a nivel local y nacional, y en una amplia gama de áreas, incluyendo la salud, la prestación de servicios públicos y tecnología. Sin embargo, las conclusiones más generales, por ejemplo sobre cuánto dinero aporta el sector empresarial y la forma en que se asigna, no siempre se han elaborado a partir de estos estudios”.
PPP ¿Poder Político Privado?
Lo que vimos es un aspecto de lo que Juan-Ramón Capella llama “soberano supraestatal difuso”.
No literalmente una confabulación, una conjura o una conspiración. Más bien elaboraciones de estrategias conforme a una lógica en la que hasta la apariencia pública de los estados y los organismos internacionales o intergubernamentales es expropiada.
Si los Estados, como ya lo dijera Marx hace más de un siglo y medio, estaban a merced de los acreedores de la deuda pública, hoy eufemísticamente soberana, esta nueva estrategia adopta la máscara estatal como propia a través de la “alianza”, el multi-actor o la “participación”. Ya no se trata de un poder en la sombra, ni de gabinetes en la sombra.
Este ceomacrismo, hemos visto, no es demasiado original. Ni en el campo internacional, desde que Kofi Annan, siendo Secretario General de la UN dio luz verde anunciando en el Foro de Davos la creación del Pacto Global, cuna de los eminente de alto nivel; ni en el campo nacional, desde que Duhalde, primero y Kirchner luego nos legaron sendos decretos de alianzas público privadas. Claro es que por esas épocas no prosperaron.
Los organismos intergubernamentales de crédito ya habían adoptado el sistema de reconversión de sus créditos en créditos de los fondos privados. El Plan Brady de restructuración de las deudas, ya con el default de Rodriguez Saa, exigía el cobro de sus créditos a través de entregarlo a los fondos. A Duhalde no le dieron los tiempos políticos y la tarea quedó a cargo de Kirchner, que siguió el ejemplo de Lula. Los fondos pudieron armar su arquitectura especulativa ya también con las deudas soberanas. Esta es la arquitectura que ahora tiene saturada la deuda de los países emergentes y que exige las APP y PPP. La puntada final para prepararlas fue el pago a los holtdous, sin pataleo.
Ahora, como propone la BlackRock a “eliminar los intermediarios y gestionar los proyectos ellos mismos”. Las PPP de Public-Private Partnerships a Poder Político Privado. Para eso están los ceos.
Edgardo Logiudice
Agosto 2016