El ‘continuismo’ en América Latina: un desvío en la transición democrática.

Dos de los principios fundamentales en la transición demo­crática en América Latina han sido la alternancia –es decir, la posibilidad de que los partidos de oposición accedan al gobierno— y la existencia de ciertas reglas de juego que suponen la imposi­bilidad de que los regímenes gobernantes utilicen los recursos del Estado para perpetuarse en el poder.

Sin embargo, desde el comienzo de la transición, el principio de la alternancia se vio seriamente comprometido.
Las leyes electo­rales dictadas favorecen a los partidos dominantes e incluso, en algunos casos, prevalecen constituciones escritas por los militares que posibilitan la designación de senado­res vitalicios de las Fuerzas Armadas y niegan la repre­senta­ción a los partidos minoritarios, como es el caso chileno. En la mayoría de los otros casos, el acceso a los medios de comunicación y el financiamiento electoral favoreció a los partidos que contaban con el respaldo de las grandes empresas. Sumado a esto, las restricciones impuestas por las instituciones financieras internacionales han servido para estrechar los parámetros de “aceptabilidad” del debate y la competencia partida­ria. El resultado final es que la alternancia de los partidos en el gobierno está severamente comprometida así como la alternativa que implica la noción de la alternancia. En síntesis, durante la transición se institucionalizó la alternancia formal mientras que fue eliminada de facto la alternancia sustantiva.
El segundo principio de la transición democrática, la idea de que los procesos electorales deberían estar libres de la intervención del Estado en favor de los regí­menes que ya estaban en el poder, fue codifica­da en térmi­nos legales (incluso en cláusulas constitucionales) a través de la prohibi­ción de la reelección presidencial. El presidente en ejercicio, presumiblemente, se vería así desalentado de utilizar tanto el presupuesto del Estado para influir en los votantes, como a las fuerzas militares y policiales pa­ra intimidar a los electores de la oposición. La promoción de su reelección por parte de los gobiernos en ejercicio se denomina 'continuismo’. Esta práctica encuentra sus raíces en el accionar de las dictaduras personalistas que compitieron y ganaron sucesivas elecciones haciendo uso de beneficios del cargo que son las tácticas antes mencionadas –clientelismo político y uso de la fuerza—. Aunque no ha sido infrecuente que los presidentes en uso del cargo lo utilizaran para favorecer a nuevos candidatos o protegidos de su partido -perpetuando así de facto su poder detrás de las bambalinas- los constituciona­listas pensaron que la imposibilidad de reelección del presidente en ejercicio debilitaría su compromiso a utilizar los fondos del Estado y disminuiría las bases para el uso de la fuerza en favor de un candidato en particular. La excepción es, por su­puesto, el sistema mexicano donde el Partido-Estado P.R.I. dispone de toda la maquinaria estatal para “elegir" al candidato designado por el presidente.
A pesar de lo limitado o diluido de estos procedimientos, sirvieron en un cierto grado para impedir la aparición de gobiernos autoritarios dentro del sistema electoral que surgió de la transición democrática.
Hoy en día estas protecciones democráticas se encuentran bajo un fuerte ataque y han sido, ciertamente, erosionadas casi más allá de lo reconocible en países clave de América Latina. El principio de la alternancia persiste, pero ha perdido gran parte de su significado para muchos votantes por cuanto los partidos políticos que compiten se han visto presionados para aceptar el dogma neoliberal. Dado que los costos del libre mercado han sido soportados por los grupos asalariados, éstos han dejado de identificarse activamente con los partidos y líderes electorales tanto oficialistas como de la oposición. En muchos casos el desinterés y la abstención electoral han aumentado sustancial­mente. El fracaso del intento de proveer procedimientos que convier­ten a las campañas electorales en un juego entre iguales, con­virtió a la alternancia en una suerte de calesita en la que los diferentes partidos y personalidades intercambian lugares pero siguen políticas similares.
El segundo desafío para la transición democrática es la reaparición del ‘continuismo’, aunque en un marco más de política electo­ral que de régimen militar. Dónde y por qué se ha instalado esta vuelta a procedimientos autoritarios y el cuestionamiento que plantea para una teoría de la transición democrática son asuntos centra­les.
 
Un desvío en la democracia: el ascenso del ‘continuismo’
 
Históricamente, los demócratas latinoamericanos han argu­mentado que los abusos de la autoridad del Estado eran elementos clave en la formación de una cultura política autoritaria. Uno de los abusos clave fue no solamente la perpetuación del poder personal a la Pinochet, sino también la perpetuación del poder institucionalizado de los militares a través de la estricta selección de regímenes que los sucediesen (Brasil y Argentina). La existencia de intereses creados profundamente arraigados, dicen los demó­cratas, favoreció a la corrupción política y arreba­tó a los votantes las opcio­nes reales en la selección de candida­tos y en la decisión de la agenda política. Entonces, los demócratas, los constitucionalistas y los especialistas académicos trataron de in­cluir cláusulas electorales que eliminaran una de las fuentes del ‘continuismo’: la reelección de los presidentes en ejerci­cio.
A menos de una década de la primera transición demo­crática, esta salvaguarda democrática fundamental fue abolida. Para perpetuarse en el poder, los gobiernos electos iniciaron una nueva ola de “reformas constitucionales”, utilizando los poderes y los recursos del cargo para derogar cláusulas restrictivas. Fujimori en Perú fue seguido por Menem en la Argentina, y luego por Cardoso en Brasil; otros presidentes, como Balladares en Panamá, buscan ahora seguir ese ejemplo. Más de la mitad de la pobla­ción de América Latina está gobernada por “regímenes continuis­tas", si incluimos al régimen de partido único estatal mexicano.
Muchos factores pesan en la reaparición de esta autoperpe­tuación en el poder. En primer lugar, hay un estilo autoritario de liderazgo y políticas socioeconómicas elitistas que precedió y proveyó las bases institucionales y la cultura política para la implementación de legislación continuista. En segundo lugar, los gobiernos en ejercicio justifican su permanencia en el poder alegando que no han finalizado con los asuntos relativos a los contenidos socioeconómicos. Finalmente, están el poder y los intereses de las clases sociales principales y los intereses econó­micos que se benefician con la permanencia en el poder de los gobernantes en ejercicio y con su resolución a continuar con la aplicación de sus políticas económicas.
La “reforma reelectoral” fue precedida por un estilo de gobierno que puede identificarse fácilmente como autoritario. Las principales medidas económicas, como las privatizaciones, las medidas de austeridad y la desnacionalización de los recur­sos naturales fueron implementadas por Decretos del Poder Ejecu­tivo que frecuentemente pasaron por alto a la Legislatura (Car­doso), evitaron o maniataron a la Justicia mediante la selección de un número abusivo de jueces sumisos (Menem) o cerraron el Parlamento (Fujimori). Las Fuerzas Armadas y los organismos de Inteligencia reaparecieron jugando un rol importante en la seguridad interna. Los fondos públicos fueron ostensiblemente repartidos para influenciar y asegurar la lealtad de los legisladores al régimen. De este modo, el nuevo estilo autoritario destruyó la independencia y separación de poderes en el gobierno. Los gobiernos crearon prácticas que pudieran aplicarse para asegurar el consentimiento de los legis­ladores para la reforma reelectoral. El autoritarismo crió al continuismo el que, a cambio, fortaleció la idea y las prácticas de un liderazgo personalista centralizado.
El segundo factor que impulsó las reformas autoritarias fue la “demora” en la liberalización total de la economía, el reorde­namiento de las relaciones entre capital y trabajo y la integra­ción de la economía al mercado mundial. Mientras la primera presidencia presenció la ruptura con el pasado populis­ta-nacionalista, los sindicatos, los parlamentarios y la justi­cia pusieron algunas limitaciones en el ritmo y la amplitud de la implementación de las medidas del libre mercado. Los presi­dentes en ejercicio, ayudados e instigados por las instituciones finan­cieras internacionales, quisieron extender esas medidas y hacer los cam­bios en forma irreversible. Las primeras medidas de liberali­zación, privatización, reduc­ción de los subsidios esta­tales y baja de aranceles aduaneros crearon una estabi­lidad a corto plazo que fue seguida por un estancamiento que condujo a la ampliación de las medidas privatizadoras y a nuevos impactos sobre los trabajadores. Los gobiernos en ejercicio y sus apoyos principales comenzaron a ver a la continuidad en el mando como el medio para estabi­lizar y profundizar el proceso original. En otras pala­bras: la continuidad política es vista como el medio para pro­fundizar y consolidar las políticas de libre mercado que tienen un apoyo social frágil pero un fuerte respaldo por parte de los “pesos pesados” locales e internacionales.
El tercer factor que contribuyó a la reedición del estilo político conti­nuista de gobierno fue el fuerte respaldo que recibió de los principales beneficiarios económicos del régimen y la mirada benevolente de Washington. Las “reformas” recibieron el apoyo de los principales banqueros, las multinacionales y las elites exportadoras lo­cales, quienes tuvieron la posibili­dad de sacar partido de las generosas ventas de los bienes públicos, con la promesa, además, de acceder a más. Los medios masivos ligados a los grandes conglomerados empresariales o controlados por el régimen allanaron el camino, proveyendo de prensa favorable a la aventura reeleccionista. Los principa­les políticos de la oposición fueron incorporados al acuerdo a través del ofrecimiento de más subsidios para apoyar su cliente­la local. En una palabra, el Ejecutivo en ejercicio utilizó los recursos del Estado para subsidiar a un conjunto formidable de elites que permitieron el cambio legislativo de las prácticas que habían sido diseñadas para prevenir la extensión del gobierno más allá del límite temporal para el ejercicio del cargo.
La segunda presidencia siguió de cerca a la primera en términos de estilo de gobierno y política económica. Asegurada la presidencia por medio del uso masivo de los recursos estata­les, Menem y Fujimori profundizaron el proceso de privatización y marginaron a la Legislatura. Cardoso continuó su búsqueda de la reelección mediante una privatización a gran escala y fuertes lazos con las elites económicas mientras controlaba de cerca la política monetaria y ofrecía prebendas estatales a la potencial oposición legis­lativa.
La segunda presidencia alienta una posible tercera presiden­cia. La lógica del gobierno a perpetuidad ya se ha hecho carne. Ambos, Menem y Fujimori, están buscando alguna posibilidad para un período más. Las posibilidades de Menem, sin embargo, no parecen ser prometedoras como resultado de las rupturas en la cúpula del partido de gobierno, el surgimiento de una oposi­ción de centro con una propuesta económica similar y la existencia de alternativas menos salpi­cadas por la corrupción. Un largo perío­do de gobierno basado en el dominio personal, los decretos, la subordinación al Ejecutivo de los poderes legislativo y judicial y la prolonga­ción en el poder fundada en prácticas continuistas es un pronun­ciado desvío de las normas y prácticas de las polí­ticas democrá­ticas. Estos rasgos autoritarios provienen de regímenes civiles, originalmente elegidos en algún tipo de circunstancia competi­tiva y a través del uso y abuso de las cláusulas y procedimien­tos que en un comienzo intentaban salva­guardar al país de una vuelta a los órdenes autoritarios milita­res prece­dentes. Así, la esencia y las similitudes con el pasado socavan los es­fuerzos por marcar una separación radical de éste. De hecho, tanto a nivel nacional como internacional encontramos un retorno a la militarización de la política que acompaña al nuevo autoritaris­mo electoral.
 
Militarización y ‘continuismo’
 
La dimensión internacional del nuevo autoritarismo se encuentra en el crecimiento de la presencia y los programas militares que el gobierno norteamericano está implementando en América Latina. En México el GAFE (Grupo Aéreomovilizado de Fuerzas Especiales) estuvo involucrado en violentos ataques a las comuni­dades indígenas en Chiapas, que produjeron muertos, heridos y tortura­dos entre los que eran sospechados de ser simpatizantes de los Zapatistas. Los oficiales del GAFE son entrenados por el Séptimo Grupo de Fuerzas Especiales de Fort Bragg (Carolina del Norte) para opera­ciones antidroga. En un trimestre de 1997, en el estado de Jalisco, la Comisión Oficial de Derechos Humanos reci­bió 16 denuncias que involucraban a esa unidad. Los integrantes de fuerzas parami­litares latinoamericanas han sido entrenados por oficiales norteamericanos según el manual de Fort Bragg. En Chiapas, existen seis grupos paramilitares en actividad cercanos al ejército y al partido de gobierno –PRI –. En Colombia y en Bolivia, unidades militares de Estados Unidos estuvieron involucradas en la represión de movimientos rurales populares y en actividades para aterrorizar a los campesinos sospechados de cultivar coca. Las políticas de libre mercado fueron acompañadas por un debili­tamiento de las restricciones de las ventas militares estadounidenses a los regímenes latinoameri­ca­nos. La militarización de las zonas rurales en Perú, Colombia, México, Paraguay y Brasil fue acompañada por la profundización de los lazos económicos con Washington. La milita­rización y el crecimiento de las fuerzas paramilitares en la políti­ca es llevada adelante por regímenes civiles que buscan perpe­tuar al régimen de libre mercado. Esta preocupación central por sostener el liberalismo económico encuentra su expresión en el ‘continuismo’ político personificado en la manipulación y revisión de las cláusulas constitu­cionales que permiten la reelección presidencial perpetua.
 
Conclusión
 
La transición del régimen militar a la democracia ha sufri­do severos reveses. Desde los primeros pasos vacilantes que buscaron proveer una representación de procedimientos democráti­cos, la transición ha tomado un desvío político que no es un retroceso hacia al régimen militar ni un avance hacia un gobier­no más democrático sino más bien un híbrido peculiar que combina procesos electorales con estilos autoritarios de gobierno. El proceso de alternancia de los políticos se produce dentro de estrechos paráme­tros institucionalizados que limitan las opcio­nes programáticas. Para conti­nuar aplicando políticas de mercado, los regímenes civiles dependen en forma creciente de que los militares contengan a la oposición. Los regímenes civiles utilizan a los procesos democráticos tales como las elec­ciones, para conseguir logros autoritarios del tipo de la reelección, mediante dudosas prácticas como maniatar a la justi­cia, licenciar al parlamento o sobornar a los políticos opositores.
Un argumento central de los teóricos liberales democráticos contemporáneos a favor de la transición democrática es la cen­tralidad de las normas y procedimientos, lo que Bobbio ha deno­minado “las reglas democráticas del juego”. En esta línea argu­mental los temas sustanciales se encuentran subordinados al acatamiento de las normas y procedimientos electorales. La pregunta que surge hoy en día es ¿qué sucede cuando las normas son forzadas para encajar con las fuertes exigencias de los regímenes orientados al mercado y cuando las elecciones se convierten en herramientas para la perpetuación en el poder de quienes están gobernando? ¿Podemos seguir hablando de transición democrática? ¿Puede la democracia existir sin demócratas? Resul­ta claro que los procedimientos son importantes y necesa­rios para cualquier transición democrá­tica que merezca ser llamada de ese modo. Pero cuando está dentro de un marco donde el mercado –el libre mercado—tiene la primacía, y cuando la profundidad y extensión de las políticas de liberalización se convierten en las metas más importantes, no es sorprendente que exista una tentación de corte autoritario para perpetuarse en el poder “sólo por un período más" hasta obtener el resultado correcto del mercado, para privatizar el último monopo­lio de tele­comu­nicaciones, para hacer irreversible el nuevo tipo de propiedad privada. El conti­nuismo se convierte en la respuesta lógica cuestionando así la noción de que el libre mercado y la demo­cracia son inter­cambiables.