Retrato sem retoque: Assistência social e repressão no trato com crianças e adolescentes em situação de rua

 
Karina Garcia Mollo*
 
O artigo, resultado de uma tese de doutorado, objetiva compreender a particularidade da política pública de assistência social de Campinas para crianças e adolescentes em situação de rua sob o prisma dos trabalhadores e pesquisadores da área e a relação com as inovações sociopolíticas e seus retrocessos, isso é, suas contradições em um contexto de democratização marcado pela luta de classes. Desse modo busca resgatar os fatos históricos, as marcas dessa política social e as políticas de governo de 1989 a 2012.
Adoto a história do projeto Casa Guadalupana como exemplar do que aconteceu na trajetória da política pública para esse segmento social, o paradoxo entre assistência e repressão. Para tanto, considero necessário apreender as circunstâncias históricas macroestruturais e conjunturais da sociedade de classes, assentada sobre a lógica do capital, para então produzir conhecimento sobre a particularidade pesquisada.
No que se refere às questões macroestruturais, considero necessária alguma exposição sobre o capitalismo tardio. Para isso é imprescindível recorrer à gênese, ao desenvolvimento e às crises do modo de produção capitalista, suas fases históricas, quais sejam, a chamada acumulação primitiva de capitais, a fase industrial/concorrencial e a fase monopolista/imperialista. Essa retomada é importante para melhor compreender o surgimento do pauperismo, da assistência aos pobres, das protoformas da política social e das manifestações da “questão social”, que é o fundamento da assistência social. Ao precisar a origem do pauperismo e da legislação sanguinária contra os pobres e mendigos na Europa, retomo a emergência do capitalismo industrial vigente no século XVIII e das diferentes intervenções do Estado no liberalismo, no WelfareState e no neoliberalismo.
 
Nessa perspectiva teórico-analítica, cabe agora apresentar as questões conjunturais que têm como referência a política e a legislação da assistência social e a legislação dirigida à infância e à adolescência brasileira. Partimos de uma concepção econômica, política e social do capitalismo nacional, especificamente a partir da década de 1930, quando tem início a profissionalização do Serviço Social e as primeiras legislações nas respectivas áreas.
A pesquisa sobre a particularidade de Campinas no atendimento socioassistencial para crianças e adolescentes em situação de rua compreendeu o período de 13 anos, de 1989 a2012. A narrativa sobre a história dessa política pública permitiu acompanhar sua metamorfose e os desdobramentos por que passou, ou seja, as políticas e as marcas de governo, a construção e desconstrução de projetos, as inovações e os retrocessos políticos. As ações da administração pública municipal e de setores da sociedade civil (comerciantes, taxistas, promotores e juízes) nos diferentes momentos possibilitaram explicitar as concepções político-ideológicas vigentes e compreender o paradoxo existente nas políticas de assistência e repressão.
Por fim,adotoa história de um projeto de educação social de rua, a Casa Guadalupana, como uma exemplaridade do que aconteceu nos anos pesquisados dessa política pública: do paradoxo entre assistência e repressão; da tendência da chamada educação social de rua a retirar da rua, encaminhar para atendimentos fechados, institucionalizar, criminalizar e reprimir.
 
A particularidade da política pública de assistência social no atendimento às crianças e adolescentes em situação de rua de campinas (1989-2012)
Apresentar uma reflexão crítica sobre a política pública de assistência social para determinado segmento da sociedade requer, mesmo que de forma breve, resgatar fatos históricos e marcas dessa política. Isto é factível e necessário para a compreensão de uma particularidade da realidade social.
Desse modo, considero fundamental resgatar brevemente a história da política pública de assistência social para crianças e adolescentes em situação de rua de Campinas, no período de 1989 a 2012, para entender as inovações sociopolíticas e seus retrocessos, isto é, suas contradições em um contexto de democratização marcado pela luta de classes. Para tanto recorro à memória de trabalhadores e pesquisadores que atuam na defesa da criança e do adolescente.
Para tanto, apresento a minha versão da história de um determinado projeto, a Casa Guadalupana, que fez parte do Programa de Enfrentamento à Situação de Rua de Crianças e Adolescentes e atuava com a educação social na rua por meio da arte educação como estratégia de aproximação e vinculação aos meninos e meninas para possível referenciamento à rede de atendimento e também com equipe psicossocial junto às famílias; tomando-o como exemplar das recentes mudanças na política pública para o segmento Rua.
A história da Casa Guadalupana é uma expressão típica do processo pelo qual passou o atendimento de crianças e adolescentes em situação de rua em Campinas nos últimos 13 anos. A política socioassistencial desenvolveu trabalhos educativos, principalmente de orientação religiosa, e o poder público ou agente da sociedade civil (comércio, taxistas, juízes, promotores) desenvolveu ações repressivas de higienização político social. A tendência era retirar os meninos da rua e os esconder dos olhos da sociedade sem o efetivo atendimento no município.
A história da política pública de assistência social para crianças e adolescentes em situação de rua de Campinas pode ser contada a partir de versões dos usuários, de profissionais de organização governamental (OG) e de ONGs, gestores e executores da política. Neste momento, parto dos textos e dos enunciados de profissionais que atuaram e atuam na área da defesa dos Direitos de Crianças e Adolescentes e de pesquisas sobre políticas públicas para crianças e adolescentes em situação de rua na cidade de Campinas.
Parto do enunciado de militantes do Movimento Nacional de Meninos e Meninas e Rua (MNMMR) e de profissionais que trabalharam nos projetos Casa Guadalupana e Pernoite Protegido, de relatórios semestrais da Casa Guadalupana (2009 e 2010) apresentados à SMCAIS, do artigo de militantes do MNNNR, que trabalharam no CRAÍSA, com o tema O desafio da educação social na saúde; experiências e um serviço em construção (FILHO, N. M.; MOREIRA, E. B. D.; SILVA, H. A. da et al., 2005: 188), do artigo de Rafael Silveira Cintra (2008), que versa sobre Antropologia, extensão universitária e políticas públicas: debate sobre a política para crianças e adolescentes em situação de rua em Campinas; da dissertação de mestrado de Simone MiziaraFrangella (1996) com a pesquisa “Capitães do Asfalto”: a itinerância como construtora de sociabilidade de meninos “de rua” em Campinas; da tese de doutorado de Ana Paula SerrataMalfitano (2008) intitulada A Tessitura da Rede: entre pontos e espaços / Políticas e Programas Sociais de Atenção à Juventude – A Situação de Rua em Campinas, SP e de documentos oficiais da Prefeitura Municipal de Campinas (PMC), do Diário Oficial do Município, de Resoluções do Conselho Municipal dos Direitos das Crianças e Adolescentes (CMDCA), de atas, relatórios e registros das reuniões da comissão Criando Redes de Esperança (CRES) vinculada ao CMDCA e do site da PMC (Programa Tolerância Zero).
Em princípio considero importante mencionar, politicamente, a cronologia dos governos do período pesquisado. O período de 1989 a 1992 compreende o governo de Jacó Bitar, que, no início do mandato, foi expulso do PT por aproximações com setores empresariais e com o governo Fernando Collor de Mello contrariando o programa que o elegeu. A gestão seguinte, de 1993 a 1996, é de Magalhães Teixeira, que morre no meio do mandato e é substituído por Orsi, ambos do PSDB. De 1997 a 2000, temos a gestão de Francisco Amaral, do Partido Progressista Brasileiro (PPB). De 2001 a 2004, governa Antonio da Costa Santos, do PT, que é assassinado no primeiro ano de governo e é substituído por IzaleneTiene. Após, dois mandatos consecutivos de Hélio de Oliveira Santos, do PDT (2005-2008 e 2009-2011), sendo interrompido por denúncias de corrupção com fraudes em contratos públicos da Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento S.A. (SANASA) envolvendo a chefe de gabinete (Rosely Nassim Santos, esposa do prefeito cassado), o Secretário de Assuntos Jurídicos, Carlos Henrique Pinto, e o Secretário de Comunicações, Francisco de Lagos. No período de 2011-2012, a administração passou por dois prefeitos, Demétrio Villagra, do PT, que, em função de cassação política pela Câmara, perdeu o mandato e, por eleição indireta, o presidente da Câmara Pedro Serafim, do PDT, que assumiu a prefeitura. Em 2013, Jonas Donizetti, do Partido Socialista Brasileiro (PSB), assume a prefeitura de Campinas.
 
Jacó Bitar (1989-1992): estruturação do Sistema de Garantia de Direitos (SGD) e extermínio de crianças e adolescentes
O período de 1989 a 1992, que compreende a gestão de Jacó Bitar, foi marcado por um paradoxo. Temos a estruturação do Sistema de Garantia de Direitos (SGD), com a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) imputando uma nova concepção de criança e adolescente na condição de processo de desenvolvimento com absoluta prioridade na gestão da política social; a constituição do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA), sendo Campinas uma das cidades pioneiras, e a existência de atendimentos de educação social importantes na área da criança e do adolescente em situação de rua como a Pastoral do Menor, o Projeto Menino de Rua (APOT) e o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR). Contrastando com isso, temos práticas de atrocidades cometidas contra crianças e adolescentes filhos de famílias empobrecidas; de tráfico internacional de crianças abrigada e denúncias de extermínio de crianças e adolescentes em situação de rua por ação de seguranças privados da Associação Comercial e Industrial de Campinas (ACIC) e taxistas do Mercado Municipal.
 
Magalhães Teixeira / Orsi (1993-1996): higienização político-social e políticas sociais focalizadas
No período que compreende de 1993 a 1996, Campinas teve investimentos em políticas públicas focalizadas, como o projeto-piloto Renda Mínima; descentralizou a administração pública em quatro regiões, implantou projetos na área da criança e do adolescente com os Núcleos nos bairros e o projeto Casa Amarela no centro, ambos para atendimento de toda demanda de crianças e adolescentes da cidade. No final dessa gestão foi implantado o Conselho Tutelar de Campinas. Outros projetos não governamentais, principalmente de missão religiosa, faziam o atendimento em abrigos e casa aberta. No entanto, a gestão municipal investiu também em repressão contra crianças e adolescentes em situação de rua e usuário de crack com ações da polícia militar e da guarda civil nas ruas centrais, praças e marquises, dispersando a concentração dos meninos, expulsando-os para a periferia, à hibernação no uso de crack nos mocós, tornando-os vulneráveis aos traficantes. A ação antidrogras contra crianças e adolescentes, inflada pela mídia local, tratou esse gravíssimo problema social e de saúde pública como caso de polícia, criminalizando o usuário e não prestando o efetivo atendimento.
Em novembro de 1996, o vereador Jonas Donizetti, que seria eleito prefeito em 2012, apresenta o Projeto de Lei nº 767/96 à Câmara Municipal, que “Dispõe sobre a criação do ‘Programa Menores da Feira’ no Município de Campinas” (CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 1996, p. 4, grifo do autor). O objetivo desse Projeto de Lei era retirar crianças e adolescentes da rua por meio da introdução desse segmento no trabalho infantil, ou seja, não importa que esteja na rua desde que trabalhando. Proposição essa contrária à Doutrina de Proteção Integral a toda criança e adolescente prevista no ECA desde 1990.
Este projeto apresentado ao legislativo campineiro reafirma a concepção de menor do Código de Menores arraigado na mentalidade local com vistas a “proteger a sociedade do menor” propondo um programa de trabalho infantil na feira contrariando os preceitos do ECA.
 
Francisco Amaral (1997-2000): negação e afirmação do trabalho infantil e desmonte de políticas sociais
A gestão 1997-2000 marca um grande retrocesso na administração municipal com superestruturas de comando único, aparelhamento do CMDCA, precarização das condições de trabalho com ausência de equipe profissional suficiente, materiais e local adequado de trabalho. Em função de pressão do Ministério Público, é realizado concurso público em todas as áreas com número reduzido de vagas.
Apesar de ter vetado o projeto de lei do vereador Jonas Donizetti, que dispunha sobre o trabalho infantil de crianças e adolescentes em situação de rua e a execução, por meio de órgãos da prefeitura, dos projetos Arco Íris e Gazeteiro, que implicavam o trabalho infantil de crianças e adolescentes “na rua” e “de rua” em descumprimento ao ECA, a ação governamental na área da infância e adolescência não apresentou melhorias. Outra questão em torno desse segmento foi a abertura e o fechamento, por problemas administrativos e éticos dos presidentes, de dois abrigos, o AFAGAI e o Lar Caminho da Verdade.
 
Antonio da Costa Santos / IzaleneTiene (2001-2004): investimento em polícias sociais e a criança e o adolescente na agenda política
A gestão 2001-2004 tomou a área da infância e adolescência como prioridade de governo colocando essa pauta na agenda política e investiu na descentralização política com a criação de Centros de Referência e de administrações regionais.
Realizou um Seminário de Avaliação sobre a problemática no município e levantou proposições governamentais na área. Elegeu sete eixos de trabalho, sendo dois basilares: a criança e o adolescente em situação de rua e a erradicação do trabalho infantil. Esses segmentos estiveram altamente vulneráveis e à mercê da ação policial, de agentes da sociedade civil, de abrigamentos irregulares e do tráfico internacional nas gestões anteriores.
O desdobramento do grupo de trabalho do eixo Criando Redes de Esperança (CRES) viabilizou a criação de projetos que atenderam demandas da população infanto-juvenil em situação de rua, especificamente com relação à escolarização, a Sala de Transição, e o pernoitar protegido para quem está na rua, o Pernoite Protegido. Foram desenvolvidas outras políticas inovadoras na área da criança e do adolescente em situação de risco pessoal e social no período, como: a reorientação do CRAÍSA para o atendimento do segmento rua com a política de redução de danos; a Casa Guadalupana, com a educação social de rua; o Convivência e Cidadania, com a erradicação do trabalho infantil, e a criação de projetos na área da exploração sexual e comercial de crianças e adolescentes (ESCCA) no eixo Rotas Recriadas.
O I Seminário pelos Direitos das Crianças e Adolescentes em Situação de Rua resultou na elaboração da Resolução nº 40/2003 com a regulamentação de uma política pública de atendimento à criança e ao adolescente em situação de rua de Campinas visando que as conquistas na área não se reduzissem a uma política de governo. No final da gestão, o grupo de trabalho CRES foi transformado em uma comissão técnica do CMDCA, como demanda do conselho e também como forma de continuar discutindo políticas públicas na área. As ações governamentais na área da infância e adolescência tiveram o reconhecimento da Fundação Abrinq com o selo de Prefeito Amigo da Criança.
Hélio de Oliveira Santos (2005-2008): tendência à institucionalização de crianças e de adolescentes em situação de rua
A administração municipal de 2005-2008 criou mecanismos de controle da circulação de crianças e adolescentes em situação de rua com a exigência de relatórios que quantificassem os atendimentos e os encaminhamentos, com mapeamento mensal. A priorização da gestão era pelo desenvolvimento de atividades que ocupassem todo o tempo com a tentativa de retirar da rua, levá-los para locais fechados e/ou encaminhá-los para abrigos ou Comunidade Terapêutica.
A CRES, na condição de comissão técnica do CMCDA, não se constituiu num lócus de discussão e proposição de políticas públicas, pois foi criada uma reunião paralela, a Reunião de Fluxos e Procedimentos da Rede ESCCA/Rua, em que os gestores de OGs e de ONGs discutiam os casos complexos e a organização da rede de atendimento. A duplicação de reuniões para discussão da política pública para o segmento Rua condicionou o esvaziamento da CRES.
É importante salientar que a Rede Rua era executada por ONGs cofinanciadas, o que implicou na flexibilização das relações de trabalho por meio de baixa remuneração, alta rotatividade, carga horária e nível salarial desigual no desempenho da mesma função, sendo os trabalhadores contratados com nomenclaturas diferentes (monitor, cuidador, educador, arte-educador) e na precarização das condições de trabalho, ausência de transporte para visita domiciliar e institucional, exigência de relatórios quantitativos e produtividade no atendimento.
 
Hélio de Oliveira Santos (2009-2011): higienização político- social da população de rua e desmonte de políticas socioassistenciais de educação social de rua
No início do segundo mandato de Hélio de Oliveira Santos (2009-2011) foi realizado o Plano Municipal de Enfrentamento à Situação de Rua, o qual deu a diretriz da política pública para esse segmento com priorização de retirada da rua, encaminhamento para serviços especializados e repressão policial. Dois serviços foram abertos e fechados no período de um ano, o Indicando Caminhos, que explicitava a tendência de vigilância e controle da rede ESCCA/Rua com ação dos comissários de menores, e a República Assistida, com uma proposta intersetorial de moradia assistida para população de rua juvenil (17 a 19 anos). No final de 2009, foi implantado o Programa Tolerância Zero e a operação Bom Dia Morador de Rua por meio de uma ação integrada entre Secretarias da Administração Municipal e a polícia civil e militar. A operação Bom Dia Morador de Rua foi uma política de higienização político-social que visava retirar o morador de rua das vistas da sociedade criminalizando o morador de rua e o usuário de SPA, principalmente de crack. O Programa Tolerância Zero visava autuar proprietários de imóveis abandonados e fiscalizar estabelecimentos comerciais (bares e restaurantes) na região central da cidade, situação conveniente à especulação imobiliária.
No final de 2010, foram fechados os serviços de educação social de rua, ou seja, a Casa Guadalupana (situação de rua), Convivência e Cidadania (trabalho infantil) e projetos de ESCCA, não sendo renovados os cofinanciamentos. No processo de cofinanciamento para Abordagem Social, nenhuma ONG apresentou projeto para desenvolver o serviço. Desse modo, durante todo o ano de 2011 o município ficou sem a execução da Abordagem Social, sendo inaugurado um projeto apenas em dezembro de 2011, denominado Movimento Vida Melhor(MVM),que dispunha de dois educadores sociais e uma dupla psicossocial para atender toda demanda de crianças e adolescentes em situação de rua.
Nos últimos anos os espaços de consolidação da democracia participativa e de controle social, como, por exemplo, a CRES, deixou de ser o lócus efetivo de discussão, fiscalização e controle social das políticas públicas. Apesar do esforço de participação dos profissionais da rede Rua no ano de 2009 e início de 2010 e de 2012, as discussões eram tomadas entre gestores de OG e ONGs em outro local.
Na disputa eleitoral para o mandato de 2013-2016, o debate político traz à tona concepções sobre a criança e adolescente em situação de rua e rouba a cena com o apoio público do presidente do CMCDA e de presidentes de ONGs ao candidato Jonas Donizetti do PSB. O debate público acerca do Projeto de Lei nº 767/96, do então vereador Jonas Donizetti, que dispõe sobre a criação do “Programa Menores da Feira” no Município de Campinas, coloca crianças e adolescentes em situação de rua na condição de trabalho infantil contrariando o ECA, o que indicia o vir a ser dessa política.
 
A particularidade da política pública de assistência social em Campinas nos últimos anos: entre assistência e repressão
A partir da pesquisa dos documentos e dos depoimentos dos trabalhadores na área, foi possível perceber que na política de assistência social, principalmente a partir de 2008, ocorreu um movimento de institucionalização por meio de encaminhamentos dos usuários para espaços fechados, interrupção da circulação com término de parcerias com projetos culturais no Museu da Imagem e do Som (MIS), na Casa de Cultura Tainã e a extinção de todos os projetos da abordagem de rua com a atuação da educação social como a Casa Guadalupana, o Convivência e Cidadania e projetos do Centro de Educação e Assessoria Popular (CEDAP).
No que tange ao atendimento à população em situação de rua, a marca do governo municipal, a partir de 2005, foi a substituição da educação social pela institucionalização e pela repressão policial. Em outubro de 2009, o governo criou um comitê gestor de fiscalização integrada a partir da composição entre o gabinete do prefeito e diversas Secretarias Municipais, entre elas de Segurança Pública, Saúde, SMCAIS, Trabalho e Renda e Urbanismo, com o objetivo de implementar o Programa Tolerância Zero e a operação Bom Dia Morador de Rua.
O Programa Tolerância Zero autuava proprietários de imóveis abandonados e fiscalizava estabelecimentos comerciais como bares e restaurantes. Em 2011 foi deflagrado que tal programa encobria a prática de suborno de comerciantes, sendo responsabilizado criminalmente o ex-secretário de Segurança Pública.
A operação Bom Dia Morador de Rua, por meio da ação policial e da repressão, criminalizou o morador de rua e o usuário de substâncias psicoativas, mantendo fora de foco e do debate midiático o narcotráfico. Manifestações da “questão social” foram tratadas como caso de polícia sendo punidas exemplarmente pela polícia militar, polícia civil e guarda municipal e pela mídia local. Essa força-tarefa, por meio da Operação Bom Dia Morador de Rua, visou o mapeamento, o cadastramento, o encaminhamento e/ou retorno da população de rua para a cidade de origem, ocasionando apenas sua dispersão dos pontos comerciais e não o efetivo atendimento, pois a rede de atendimento, além de não dispor de estrutura e equipe profissional suficiente para atender à demanda gerada, não desenvolveu uma política de atendimento nos serviços existentes. A dispersão desse segmento das ruas centrais da cidade atendia aos ditames da especulação imobiliária de Campinas.
O Programa Tolerância Zero, marca do governo Hélio, foi revogado no breve governo de Demétrio Vilagra (PT). Na retomada do governo de Serafim (PDT), por eleição indireta, outras ações policiais foram implantadas como a ação contra o crack, criminalizando usuários.
A CRES perdeu sua legitimidade como lócus de discussão e proposição de políticas públicas para a população de rua infanto-juvenil, funcionando como porta-voz de comunicação e de informe de políticas decididas no quarto andar, no gabinete do prefeito.
A história da Casa Guadalupana é um exemplo do processo pelo qual passou o atendimento de crianças e adolescentes em situação de rua em Campinas nos últimos 13 anos. A assistência social, por meio de atendimento educativo, principalmente religioso, contrastou com políticas repressivas de higienização político-social executada ora pelo poder público, ora por agentes da sociedade civil (comércio, taxistas, juízes, promotores), com investimento na área da infância e juventude e também precarização nas relações e condições de trabalho rebatendo sobre os trabalhadores a responsabilidade do sucesso ou fracasso da política com desqualificação na rede de atendimento e remanejamento, rotatividade e adoecimento de profissionais.
Algumas das formas da política repressiva adotada, em períodos distintos, foram a dispersão e a retirada dos meninos do centro da cidade com consequente escape para a periferia nos mocós, com uso intenso de crack; vulnerabilidade às ações de traficantes e privação de liberdade (FEBEM e Fundação Casa). A tendência é retirar os meninos da rua e esconder dos olhos da sociedade sem o efetivo atendimento no município.
No caso particular do atendimento socioassistencial às crianças e adolescentes em situação de rua, essa política pública conjuga as ações do capitalismo tardio, como nova filantropia por meio das parcerias público-privadas, e ações emergenciais e repressivas no trato das expressões da “questão social”. Em concordância com Netto (2010) verifico que o trato do Estado às manifestações da “questão social” é pautado pela ação policial, pelo assistencialismo minimalista e pela higienização político-social.
 
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* UNIESP/FLEMING/Campinas