Sobre el gobierno de Lula. La danza inmóvil y los callejones sin salida de la transición

El balance de los primeros movimientos de la política económica del gobierno de Lula revela que las medidas adoptadas, sin excepción, obedecen ciegamente a los dictados del FMI. Atónita, la población que apostaba a un cambio asiste a la resurrección desde sus cenizas de la ortodoxia condenada por el voto popular. Los mismos remedios; los mismos efectos. La inestabilidad económica no cede y las autoridades siguen a remolque de los movimientos especulativos del mercado, eufemismo usado para designar a los intereses del capital financiero. Y así el enorme entusiasmo generado por la victoria de la esperanza comienza a ser empañado por el sentimiento claustrofóbico de que todo sigue igual.

Administrando la crisis

El mercado de cambios se muestra inmune a las pirotecnias de las autoridades monetarias y oscila erráticamente a gusto de los humores de los grandes especuladores internos y externo, alimentando los bolsillos de los que especulan contra el real a costa del Tesoro Nacional. La especulación contra el real no retrocede. El valor del dólar resiste a la baja, la escasez de financiamiento externo persiste y la fuga de capitales no cesa.

Empujada por la aceleración de los precios directa o indirectamente ligados al dólar, la inflación ignora las metas acordadas con el FMI, poniendo en jaque al futuro de la precaria estabilidad. La apertura de la economía, funcional para contener la subida de precios en la época del cambio sobrevaluado y de la abundancia de  financiamiento externo, ahora revela su costado proinflacionario. El sistema de indexación de las tarifas de los servicios públicos recientemente privatizados, sistema legitimado por las agencias reguladoras creadas por el ex presidente Fernando Henrique Cardoso, produce inercias inflacionarias difíciles de derrotar sin grandes sacrificios para el nivel de actividad y para el empleo.

La constricción monetaria y el aumento de los intereses para frenar la especulación contra el real y asfixiar el traslado de la inflación a los precios refuerzan las tendencias recesivas y agravan la desocupación. Son medidas que premian a los rentistas en perjuicio de la producción, arrojando el costo de la crisis sobre las espaldas de los trabajadores. La decisión de aumentar 1,5 por ciento los intereses de los títulos públicos representa una transferencia anual de aproximadamente 13 mil millones para los poseedores de títulos públicos federales, más de siete veces el aumento líquido de los recursos destinados a los programas que integran el Fome Zero (1), el desempleo bate records y el rendimiento medio del trabajo registra nuevas caídas.

El aumento del superávit primario para neutralizar el impacto de los intereses sobre el déficit público, un compromiso con el FMI, perpetúa antiguas injusticias fiscales, resta viabilidad a la política social y echa más agua en el molino de la recesión. La insistencia en elevar la recaudación a cualquier costo hace que la acción de la Receita Federal(2) siga rigurosamente el mismo modelo del período de Cardoso, como lo demuestra el retroceso en la corrección de la tasa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. El recorte adicional de 14.000 millones de reales promovido en el ya extraordinariamente limitado presupuesto federal, recorte del que corresponden 5.000 millones de reales a los ministerios del área social, prácticamente paraliza la acción del gobierno federal.

La decisión de privilegiar el recorte de gastos como medio de perseguir el superávit primario, con el argumento de que así se estaría actuando sobre las causas de los desequilibrios fiscales -la fuerte presencia del Estado en la economía-, es un retroceso en relación con la administración anterior y revela un inaceptable alineamiento de las autoridades económicas con las franjas más reaccionarias de la familia neoliberal. Al preservar del recorte a las políticas que actúan sobre los efectos de los problemas, el peso del ajuste fiscal recayó sobre los programas sociales estratégicos, que atacan las causas de la pobreza y de las desigualdades sociales.

La estrategia es reciclar el modelo

Preocupado por el sentimiento de perplejidad que se apodera de su base de apoyo social y política, el Presidente pide calma. Afirma que estamos en un período de transición y condiciona el abandono de la orientación ultraortodoxa de la política económica a la implementación de las llamadas "reformas institucionales". Esta es una paradoja. La agenda y el contenido de las reformas propuestas señalan exactamente lo contrario. Los cambios considerados estratégicos, al servicio de las cuales el Gobierno pone en juego todas sus energías políticas y subordina todos los plazos legislativos, la reforma del sistema previsional, la reforma tributaria y la autonomía para el Banco Central, son todas parte de los compromisos asumidos por el gobierno de Cardoso con el FMI y ahora renovados (compromisos expresados en la carta de intención enviada en agosto de 2002 y reafirmados en febrero de 2003).  Son verdaderas contrarreformas, medidas diseñadas para profundizar el neoliberalismo en el Brasil, reforzando aún más el blindaje institucional que cierra la posibilidad de políticas económicas alternativas. No es de extrañar el entusiasmo y la alegría del mercado.

Reforma del sistema previsional

La reforma del sistema previsional prometida al Fondo, que incluye la creación de fondos de retiro complementarios para los empleados públicos, el cobro del aporte previsional a los empleados públicos inactivos y la definición de carreras para las cuales los empleados puedan ser contratados por el régimen previsional del sector privado, adolece de un sesgo fiscalista, privatista e inmediatista. Se trata de retirar del Estado la responsabilidad de amparar al funcionariado público inactivo y abrir espacio para que las empresas privadas accedan al rico filón de los planes de previsión privada.

La absoluta indiferencia por las especificidades del funcionariado y su importancia estratégica para el buen funcionamiento de la burocracia estatal, la injustificable despreocupación por la previsión como instrumento de combate a las desigualdades sociales y el incomprensible descuido por la necesidad de proveer la sustentabilidad financiera a largo plazo de la previsión, lo que exigiría la adopción de una política económica compatible con el crecimiento y la creación de empleos, revelan la visión torpe con que se viene conduciendo el debate. Finalmente, la forma distorsionada de presentar el problema de la previsión pública, echando mano de manipulaciones estadísticas primarias, esconde mal la intención de transformar al funcionariado en chivo emisario de la gravísima crisis financiera del Estado.

Semejante modo de conducir el debate no contribuye en nada para la discusión democrática y racional de la cuestión de la previsión; un problema complejo y de gran repercusión sobre la organización del Estado y de la sociedad brasileña. Si la situación de la economía nacional es tan grave que no existen condiciones objetivas de que el Estado cumpla todos sus compromisos, sería más coherente con la prioridad de privilegiar el combate a la pobreza y a las desigualdades sociales que el Gobierno rompiera el modelo histórico de socializar los daños y echar los costos de la crisis sobre los segmentos  empobrecidos de la sociedad.

Reforma tributaria

Los cambios tributarios exigidos por el Fondo -armonización de la legislación y de las alícuotas del ICMS(3), transformación del Cofins(4) en impuesto sobre el valor agregado, reducción del grado de vinculación de los ingresos federales, aumento de impuestos para compensar la pérdida de ingresos con la reducción esperada del CPMF(5)- son medidas que apuntan a: preservar la capacidad de recaudación de la Unión y de los gobiernos estaduales; detener la escalada de la guerra fiscal entre los estados; corregir distorsiones en la racionalidad tributaria provocadas por la epidemia de impuestos en cascada, reduciendo la sobretasación de los productos brasileños exportados; y dotar a la Unión de mayor flexibilidad en el uso de los recursos tributarios, eliminando bloqueos institucionales que encorsetan el presupuesto federal, reduciendo el grado de libertad para la ejecución de la política de ajuste fiscal. 

Aunque algunas de estas medidas tengan un carácter eminentemente técnico, de mera racionalización del sistema tributario, no es difícil identificar la lógica perversa que las preside: la necesidad desesperada de generar megasuperávits comerciales y fiscales. Difícilmente podría atribuirse a tales modificaciones la envergadura de una "reforma tributaria" que, de hecho, implicase un cambio de calidad en la capacidad de gasto del Estado brasileño y que, por eso, tuviese el poder de provocar una reversión en las expectativas de los inversores, de modo de apalancar un nuevo ciclo de crecimiento.

En realidad, el debate en curso ignora los grandes temas de una verdadera reforma tributaria, tales como: las causas estructurales de la crisis federativa que amenaza a la unidad nacional con la subordinación del Brasil a las exigencias de la globalización de los negocios; la raíz de los problemas responsables de la endémica fragilidad fiscal del Estado brasileño; la extrema debilidad del Estado en relación con los intereses privados; los factores responsables por el desequilibrio estructural de las finanzas públicas; el elevado peso del servicio de la deuda en los gastos públicos y el efecto depresivo de las bajas tasas de crecimiento sobre la recaudación tributaria, ambos productos de la política de austeridad en curso; el carácter ultrarregresivo del sistema tributario, resultado de la profunda privatización del Estado; la necesidad de recomponer la capacidad de endeudamiento del sector público, lo que requiere una reestructuración de la deuda pública y una gran reforma del sistema bancario; la absoluta irracionalidad de una estructura del gasto público que dedica año tras año aproximadamente el 8% del PIB para el servicio de la deuda pública; y la necesidad de rever la Ley de Responsabilidad Fiscal, que transforma las inversiones públicas y las políticas sociales en variables de ajuste del presupuesto público para generar excedentes destinados a los acreedores del Estado.

Independencia del Banco Central

Aunque la independencia del Banco Central no es una obligación formal del préstamo del FMI, las autoridades económicas se embarcaron con cuerpo y alma en esta cruzada. Presionado por el "mercado", que quiere aprovechar la sorprendente maleabilidad del ministro de Hacienda a los reclamos del gran capital para reforzar sus posiciones en el interior del Estado, el Gobierno planteó como prioridad absoluta la modificación del artículo 192 de la Constitución Federal, condición necesaria para abrir el camino a la aprobación de un mandato para las autoridades monetarias que sea fijo y no coincidente con el de la presidencia de la República. Se trata de transformar la independencia de hecho del Banco Central, que ya existe, en una independencia de jure.

Para el lego, que no tiene la menor obligación de entender los laberintos de la macroeconomía, la independencia del BC puede parecer una cuestión secundaria, que debería ser relegada a los especialistas en economía monetaria. No es así. El carácter de las decisiones económicas bajo la competencia del BC muestra con claridad la importancia de lo que está en juego. Entre otras atribuciones, tiene las funciones de regular la liquidez del sistema financiero, fiscalizar la salud económica de los bancos, definir la tasa básica de interés, establecer el régimen cambiario, controlar los movimientos de capitales, administrar las divisas internacionales, regular el mercado de cambios, supervisar los mercados de derivativos, socorrer a los bancos que atraviesen crisis temporarias de falta de dinero, liquidar instituciones financieras insolventes, etc.

No existe una gestión monetaria neutra. Las autoridades monetarias están siempre presionadas por intereses económicos contradictorios que ponen en jaque a la confianza en la moneda nacional. Decidir a favor de los acreedores o de los deudores, defender el patrimonio de los rentistas o favorecer la generación de ingreso y empleo, privilegiar la estabilidad o priorizar el crecimiento, valorizar la moneda nacional, aumentando su poder de compra en el exterior, o devaluarla, empobreciendo en relación con los extranjeros a los que tienen patrimonios en moneda nacional, sancionar la fuga de capitales o centralizar el cambio, dejar que quiebre un banco o socorrerlo: he ahí la naturaleza de los conflictos que constituyen el día a día de un Banco Central. No hay como ocultar el carácter eminentemente político de estas decisiones. 

Como guardián de la moneda, la mercancía que funciona como equivalente general de todas las mercancías, sintetizando los nexos sociales y las relaciones de poder entre los capitalistas y los trabajadores de una determinada formación social y sus relaciones con las demás sociedades del sistema capitalistas mundial, el Banco Central es la institución que establece las condiciones de acceso de los capitalistas y del Estado a la moneda nacional y a las divisas internacionales. Funciona así como cuartel general del capitalismo. Sus decisiones son cruciales en la determinación de las tasas de interés y de cambio; en el condicionamiento de la oferta de crédito; en el establecimiento de las condiciones de pago de las deudas privadas y públicas; en la defensa de las reservas internacionales; en la limitación de las maniobras especulativas que ponen en riesgo la solidez del sistema financiero y en la definición de la relación entre los precios internos y externos.

En resumen, el Banco Central es una institución clave, que permite al poder político arbitrar la concurrencia intercapitalista, tratando de subordinarla a los objetivos de la sociedad nacional. Y el control de la moneda que da al Estado alguna capacidad de graduar el ritmo, la intensidad y el sentido del proceso de destrucción creadora que caracteriza al desarrollo capitalista. Ceder la independencia del BC a las "fuerzas del mercado" significa simplemente renunciar a la soberanía del pueblo sobre el rumbo de la política económica, una usurpación de poder que atenta contra la esencia del mandato popular concedido al presidente Lula.

La independencia del Banco Central significa literalmente aprisionar el futuro en el pasado, comprometiendo la política económica con la obligación de honrar las gigantescas cargas financieras externas e internas heredadas de la era de Cardoso y de sancionar los privilegios extraordinarios del capital internacional en la economía brasileña. Por esta razón, se trata de una medida inaceptable para quien lucha a favor de los intereses populares y nacionales.

ALCA

La ausencia de una estrategia para enfrentar la política norteamericana de hacer tragar a la sociedad brasileña el Acuerdo de Libre Comercio de las Amérizas (ALCA) es otra preocupante señal de parálisis del Gobierno de Lula frente a las presiones del orden global, sobre todo si se tienen en cuenta las reiteradas declaraciones del Presidente de la República durante la campaña electoral, en el sentido de que el ALCA representa una amenaza de anexión del Brasil a los Estados Unidos.

El cumplimiento de un cronograma de negociación prepotente e insensato, que obligaba a la nueva administración a presentar propuestas estratégicas apenas quince días después de asumir le gobierno, fue una innecesaria demostración de debilidad. El envío sin cambios a las instancias de negociación de un documento preparado por el gobierno de Cardoso es un elemento más que sugiere la conformidad de las nuevas autoridades hacia los dogmas del neoliberalismo. La falta de discusión de la propuesta brasileña con representantes de los trabajadores da continuidad a un tradicional elitismo en la forma de conducir la relación del Gobierno con la sociedad, especialmente si se considera que, según consta, el documento fue sometido al examen de las entidades patronales. Finalmente, la falta de transparencia en las negociaciones y el secreto que aún persiste sobre el contenido de las propuestas brasileñas para el ALCA colocan al ciudadano ante la paradójica situación de conocer las intenciones del gobierno norteamericano y de permanecer en la más absoluta ignorancia en relación con las finalidades de su propio gobierno.

Está claro que no se puede descartar la hipótesis de que el gobierno brasileño sólo esté ganando tiempo, apostando a la posibilidad de que la intransigencia norteamericana termine provocando por sí misma un impasse insuperable y que, por lo tanto, no habría por qué sufrir el desgaste de un conflicto con la mayor potencia del mundo. Es una apuesta arriesgada pues, como insistió el embajador Samuel Pinheiro Guimarães, uno de los mayores especialistas del país en las negociaciones por el ALCA y hoy viceministro de Relaciones Exteriores, el compromiso progresivo en las negociaciones puede crear una situación de hecho que imposibilite al Gobierno, en un momento posterior, decidir el abandono de los acuerdos, postura defendida por el embajador como la más apropiada, por ser la única capaz de preservar los intereses estratégicos del Brasil.

La docilidad del gobierno brasileño es tanto más preocupante cuando se toma en consideración que las indecorosas propuestas presentadas por los norteamericanos parecen confirmar las más sombrías evaluaciones en el sentido de que la integración al ALCA representa el fin de la soberanía nacional.

Esperando a Godot

Las acciones y omisiones del gobierno de Lula indican que las nuevas autoridades económicas, al igual que las antiguas, apuestan todas las fichas a la posibilidad de que una reversión de las expectativas de la comunidad económica internacional vuelva a colocar al Brasil en la ruta de los flujos de capitales internacionales, condición necesaria para dar nuevo aliento al agotado modelo económico neoliberal. Es una jugada arriesgada. El riesgo es de quedar esperando a Godot. Exactamente eso fue lo que ocurrió en el segundo mandato de Cardoso.

Hasta el momento, las efusivas declaraciones de simpatía de los portavoces del gran capital financiero y el entusiasta apoyo de los organismos internacionales a la nueva administración no dieron ningún resultado práctico para alejar definitivamente al espectro de un colapso cambiario. El llamado "riesgo Brasil", el indicador que calcula el grado de confianza de los acreedores internacionales del país, sigue estando en las alturas.

Tampoco hay el menor indicio de una reversión del estado de "aversión al riesgo" que ahuyenta a los acreedores internacionales de los mercados emergentes. La economía norteamericana camina hacia un segundo desorden recesivo y la guerra contra Irak sólo exacerba aún más el cuadro de incertidumbres económicas que aleja al capital de las economías consideradas de alto riesgo. Además, la recesión deprime el comercio internacional y  devalúa las cotizaciones de las commodities brasileñas, comprometiendo la posibilidad de una vigorosa expansión de las exportaciones.

La absoluta impotencia de las autoridades para romper los automatismos de mercado, que bloquean el crecimiento y conspiran sin piedad contra el bienestar del pueblo, patentiza que el Brasil está completamente envuelto en las redes del capital financiero.

No hay una solución fácil e indolora para enfrentarlo. El poder descomunal del gran capital para sabotear toda iniciativa que pueda representar una amenaza a la continuidad del neoliberalismo cierra el camino a cualquier posibilidad de cambio en el rumbo de la política económica, sin una abrupta desorganización de la economía y una traumática ruptura institucional. Al mismo tiempo, permanecer igual sería todavía peor, porque incluso si la estrategia de reciclaje del modelo fuera exitosa y la economía consiguiera retomar una trayectoria de crecimiento, nada cambiará el carácter intrínsecamente antisocial, antinacional y antidemocrático del modelo. Dentro de su lógica, es simplemente imposible compatibilizar el combate a la pobreza y a las desigualdades sociales, la esperanza de la casi totalidad de la población brasileña, con el compromiso de pagar a cualquier costo las deudas externa e interna como exigen los grandes poseedores de riqueza nacionales e internacionales.

Creatividad y coraje para el cambio

El gobierno de Lula no podrá priorizar la lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales si no vence las barreras económicas, institucionales y mentales que intentan, por todos los medios, hacer irreversible al neoliberalismo. La clave del problema reside en la negación de un patrón de acumulación basado en la copia de las pautas de consumo de las economías centrales (opción que, como vimos, condena al Brasil a perpetuar la concentración del ingreso, el desempleo estructural y la desnacionalización creciente de la economía) y en la afirmación de un modelo de desarrollo que ubique en primer plano la atención de las necesidades sociales de las capas perjudicadas de la población y la defensa intransigente de la soberanía nacional.

El punto de partida de este cambio pasa por la negación del legado neoliberal y la recuperación de la capacidad de intervención del Estado en la economía. En la práctica, esto significa: 1) restablecer el poder de las autoridades económicas sobre la moneda; 2) recomponer la capacidad de hacer política fiscal; y 3) reponer mecanismos de regulación de la actividad económica.

Los primeros pasos deben ser: liberar a la política económica del yugo del FMI; derogar los dispositivos que aseguran al plena movilidad de los capitales y centralizar las operaciones cambiarias para defender las divisas internacionales; desmontar la trampa de la deuda externa, ajustando el volumen de su servicio a la real capacidad de pago del país; reestructurar la deuda interna; invertir el sentido de prioridad institucionalizado en la Ley de Responsabilidad Fiscal, que transforma las inversiones públicas y la política social en variable de ajuste de las cuentas públicas, convirtiendo en variable de ajuste de la política fiscal al servicio de la deuda pública; restaurar la preeminencia del poder político en la conducción de la gestión monetaria, eliminando la autonomía ya vigente (de hecho, pero aún no de derecho) del Banco Central. También es fundamental retirar inmediatamente al Brasil de las negociaciones del ALCA, para impedir un mayor deterioro de la situación nacional.

Las fuerzas populares deben evitar el error de creer en "milagros" del gobierno de Lula, así como, dicho sea de paso, de cualquier gobierno. Los nuevos dirigentes sólo estarán en condiciones de cumplir las promesas de campaña si la relación de fuerzas fuera suficiente para superar los gigantescos bloqueos que subordinan a la sociedad brasileña a los intereses de las finanzas internacionales y al mando despótico de la burguesía. La historia del Brasil enseña que sólo la presión social desde abajo hacia arriba es capaz de impulsar los intereses de las clases populares. No puede haber ilusiones. El pueblo brasileño no debe esperar ninguna transformación social que no pueda conquistar con su propia cabeza y con sus propias manos. 


(1) Fome Zero (Hambre Cero): plan lanzado por Lula con el propósito de eliminar el hambre en Brasil (N. del T.).

(2) Organismo de recaudación impositiva (N. del T.).

(3) Impuesto sobre las ventas (N. del T.).

(4) Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (N. del T.).

(5) Contribución Provisoria sobre el Movimiento o Transferencia de Valores y de Créditos y Derechos de Naturaleza Financiera (N. del T.).